N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 Maggio 2004 - 6 Maggio 2004

 

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 maggio 2004 (della Regione Emilia-Romagna) Istruzione pubblica - Definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, a norma dell'art. 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53 - Delega al Governo ad adottare uno o piu' docenti legislativi per la definizione delle norme generali sull'istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di istruzione formazione professionale - Previsione della promozione da ..........  

 
 
 
http://www.gazzettaufficiale.it/gurifulcrum/dispatcher?service=5&datagu=2004-07-07&task=dettaglio&redaz=004C0574&tmstp=1089800019975
 
Ricorsodella Regione Emilia Romagna, in persona, in persona del
presidentedellagiuntaregionale protempore,autorizzatocon
deliberazionedella giunta regionale n. 782 del 26 aprile 2004 (doc.
1),rappresentata e difesa, come da procura speciale n. 48163 del 27
aprile2004,rogatadalnotaiodott.FedericoStame(doc. 2),
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
diRoma,condomicilioelettopressoquest'ultimo,a Roma, via
Confalonieri, 5;
 
��� Contro�� il�� Presidente�� delConsigliodeiministriperla
dichiarazionediillegittimita'costituzionaledegliarticoli 1,
comma3; 2; 7, commi da 1 a 6; 10; 12; 13, commi 1 e 3; 14, commi da
1a5; 15, comma 1, del d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, Definizione
dellenormegeneralirelative alla scuola dell'infanzia e al primo
ciclo dell'istruzione, a norma dell'art. 1 della legge 28 marzo 2003,
n. 53,pubblicatonella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 2 marzo 2004 -
S.O. n. 31, nelle parti di seguito precisate, per violazione:
������� dell'art. 117,�� commi�� 3�� e�� 6,�� edell'art. 118della
Costituzione;
������� delprincipiodilealecollaborazione,neimodi e per i
profili di seguito indicati.
 
����������������������������� F a t t o
 
��� Comenoto,1'art. 117, comma 3, Cost., attribuisce alle regioni
ordinarielapotesta'legislativa in materia di istruzione, �salva
l'autonomiadelle istituzioni scolastiche� e nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi statali.
��� Ilnuovoripartodi competenze segna un significativo sviluppo
rispettoadun processo di progressivo coinvolgimento delle regioni
nellagestionedellascuoladatempoin atto nella legislazione
ordinaria,chehatrovatoespressione, in particolare, nel d.lgs.
n. 112 del 1998.
��� Ma�� e'ovvioche,inassenzadiunacompetenzaregionale
costituzionalmentegarantita,nonviera alcuna necessita' che lo
stesso servizio scolastico venisse concepito come un servizio erogato
dalle scuole quali istituzioni autonome e disciplinato dalle regioni,
siapurenelquadro fortemente unitario delle norme generali e dei
principi fondamentali posti dalla legge statale.
��� IlmutamentodellaCostituzionesancisce ora questo sviluppo:
tuttavia, la riorganizzazione della scuola, alla quale il legislatore
stataleha ora posto mano, sembra per molti aspetti non tenere conto
della nuova, situazione costituzionale.
��� Conl'art. 1, comma 1, legge 28 marzo 2003, n. 53, il Parlamento
ha delegato il Governo ad �adottare,... nel rispetto delle competenze
costituzionalidelleregioniedi comuni e province, in relazione
allecompetenzeconferiteaidiversisoggettiistituzionali,e
dell'autonomiadelleistituzioniscolastiche,unoo piu' decreti
legislativi per la definizione delle norme generali sull'istruzione e
deilivelliessenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
di istruzione formazione professionale� (enfasi aggiunta).
��� Laleggen. 53del2003, dunque, richiamava espressamente due
titolidicompetenzastatale�esclusiva�, previsti dall'art. 117,
comma 2, lett. m) e n).
��� E'chiaro,pero', che, per mantenere il senso della distinzione
frale�norme generali� di cui all'art. 117, comma 2, e i �principi
fondamentali�dicui all'art. 117, comma 3, evitando di svuotare la
competenzaregionale concorrente (tenendo conto anche dell'autonomia
delleistituzioniscolastiche),occorreindividuarela categoria
delle�� norme�� �generali�comequelladellenormebasilariper
l'ordinamentodell'istruzione, cioe' quelle che disciplinano i cicli
elalorodurata,lefinalita', gli esami finali, la liberta' di
insegnamento e altri istituti di pari importanza.
��� Ineffetti, anche se sin qui codesta ecc.ma Corte costituzionale
nonha avuto ragione di definire �interamente le rispettive sfere di
applicazione�� e�� il�� tipodirapportofrale"normegenerali
sull'istruzione"e i "principi fondamentali", le prime di competenza
esclusivadelloStato ed i secondi destinati a orientare le regioni
chiamate a svolgerli� (sent. n. 13/2004), purtuttavia con la medesima
sent.n. 13/2004essaharitenutocertochenell'ambitodella
legislazioneregionale rientri la programmazione, l'organizzazione e
la�� gestione�� del�� servizioscolastico(edinparticolare,la
distribuzione delpersonaletraleistituzioni scolastiche, �che
certamentenone'materiadinormegeneralisullaistruzione,
riservate�� alla�� competenza�� esclusiva�� delloStato,inquanto
strettamenteconnessaallaprogrammazione della rete scolastica�):
osservando,fral'altro,che gia' prima della legge cost. n. 3 del
2001,il d.lgs. n. 112 del 1998 aveva attribuito (seppur per delega,
vistol'art. 117Cost.all'epocavigente)diversefunzioni alle
regioniinmateria di �programmazione e gestione amministrativa del
servizioscolastico�,intesicome�l'insieme delle funzioni e dei
compitivoltiaconsentirelaconcreta e continua erogazione del
servizio di istruzione� (art. 136).
��� Invece,comesidira',ild.lgs. n. 59/2004, nell'attuare la
legge di delega n. 53 del 2003, ha regolato la materia non solo nelle
suenorme generali, ma semplicemente come se le regioni non avessero
alcunasignificativa competenza in materia di istruzione. Gia' nella
fasedi formazione del decreto alcune regioni hanno avanzato diverse
censure,riassuntein un allegato (doc. 2) del verbale della seduta
dellaConferenzaunificatadel10 dicembre 2003. Ma diverse norme
lesivedellecompetenze costituzionali regionali sono rimaste anche
nella versione finale del decreto legislativo.
��� Il d.lgs. n. 59/2004 comprende cinque capi e quattro allegati. Il
capoI e' dedicato alla scuola dell'infanzia, il secondo contiene un
unicoarticolo sul primo ciclo di istruzione, il terzo disciplina la
scuolaprimaria, il quarto la scuola secondaria di primo grado ed il
quinto detta le norme finali e transitorie.
��� In particolare, l'art. 1, comma. 1, prevede, fra l'altro, che �la
scuoladell'infanzia...realizza... la continuita' educativa con il
complessodeiservizi all'infanzia e con la scuola primaria�, ed il
comma 3�� specificache,�alfinedirealizzarelacontinuita'
educativadicuialcomma1,gliufficiscolasticiregionali
promuovonoappositiaccordi con i competenti uffici delle regioni e
degli enti locali�.
��� L'art. 2�� dispone�� in�� termini�� generali�� che�allascuola
dell'infanziapossonoessereiscrittilebambine e i bambini che
compionoitre anni di eta' entro il 30 aprile dell'anno scolastico
di riferimento�.
��� L'art. 7regola le attivita' educative e didattiche della scuola
primaria.Ilcomma 1 dispone che, �al fine di garantire l'esercizio
del diritto-dovere di cui all'art. 4, comma 1, l'orario annuale delle
lezioni nella scuola primaria, comprensivo della quota riservata alle
regioni,alleistituzioniscolasticheautonome e all'insegnamento
dellareligione cattolica in conformita' alle norme concordatarie di
cuiall'art. 3,comma 1, ed alle conseguenti intese, e' di 891 ore,
oltre a quanto previsto al comma 2�.
��� Questoprevedeche�leistituzioniscolastiche,alfine di
realizzarelapersonalizzazionedelpianodi studi, organizzano,
nell'ambitodelpianodell'offertaformativa, tenendo conto delle
prevalenti�� richiestedellefamiglie,attivita'einsegnamenti,
coerenti con il profilo educativo, per ulteriori 99 ore annue, la cui
sceltae' facoltativa e opzionale per gli allievi e la cui frequenza
e' gratuita�.
��� Infine,ilcomma4stabilisce che �allo scopo di garantire le
attivita'educativeedidattiche,dicui ai commi 1 e 2, nonche'
l'assistenzaeducativadapartedelpersonaledocente nel tempo
eventualmentededicato alla mensa e al dopo mensa fino ad un massimo
di 330 ore annue, fermo restando il limite del numero complessivo dei
postidicui all'art. 15, e' costituito l'organico di istituto�. Lo
stesso comma 4 dispone ancora che �per lo svolgimento delle attivita'
edegliinsegnamentidicuial comma 2, ove essi richiedano una
specifica professionalita' non riconducibile al profilo professionale
dei�� docentidellascuolaprimaria,leistituzioniscolastiche
stipulano,neilimitidellerisorseiscritteneiloro bilanci,
contrattidiprestazione d'opera con esperti, in possesso di titoli
definiti con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica�.
��� Ilcomma5regolalafigura dell'insegnante tutor: dopo aver
riconosciuto�� che�l'organizzazionedelleattivita'educativee
didatticherientranell'autonomiaenellaresponsabilita'delle
istituzioniscolastiche,fermorestando che il perseguimento delle
finalita'dicui all'art. 5, assicurato dalla personalizzazione dei
pianidi studio, e' affidato ai docenti responsabili delle attivita'
educativeedidattiche,previste dai medesimi piani di studio�, si
aggiungeche�a tale fine concorre prioritariamente, fatta salva la
contitolarita'didattica dei docenti, per l'intera durata del corso,
ildocenteinpossessodispecificaformazione che, in costante
rapportoconlefamiglieecon il territorio, svolge funzioni di
orientamento in ordine alla scelta delle attivita' di cui al comma 2,
di tutorato degli allievi, di coordinamento delle attivita' educative
e didattiche, di cura delle relazioni con le famiglie e di cura della
documentazionedelpercorsoformativocompiutodall'allievo, con
l'apporto degli altri docenti�.
��� Questoparticolaredocente�assicura, nei primi tre anni della
scuola�� primaria,un'attivita'diinsegnamentoaglialunninon
inferiore alle 18 ore settimanali� (comma 6).
��� Normedeltutto corrispondenti sono dettate dall'art. 10 per la
scuola secondaria di primo grado.
��� L'art. 12dettanormetransitorie per la scuola dell'infanzia.
Essodisponeche�nell'annoscolastico2003-2004possono essere
iscrittiallascuoladell'infanzia,informa di sperimentazione,
volta anche alla definizione delle esigenze di nuove professionalita'
emodalita' organizzative, le bambine e i bambini che compiono i tre
annidieta'entroil28febbraio2004, compatibilmente con la
disponibilita'�� deiposti,larecettivita'dellestrutture,la
funzionalita'deiserviziedelle risorse finanziarie dei comuni,
secondogliobblighiconferiti dall'ordinamento e nel rispetto dei
limitipostiallafinanzacomunale dal patto di stabilita�, e che
�alle�� stessecondizioniemodalita',perglianniscolastici
successivi��� puo'��� essere��� consentita�� un'ulteriore,�� graduale
anticipazione,finoal limite temporale di cui all'art. 2� (in base
alquale�allascuoladell'infanziapossonoessereiscritti le
bambineeibambinichecompionoi tre anni di eta' entro il 30
aprile dell'anno scolastico di riferimento�).
��� La��� competenza�� in�� materia�� e'�� attribuita�� al�� Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, che �provvede, con
proprio decreto, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia
(ANCI),salvoquanto previsto all'art. o 7, comma 4, della legge 28
marzo2003,n. 53, a modulare le anticipazioni, garantendo comunque
ilrispettodel limite di spesa di cui all'art. 18�. Si ricorda che
l'art. 7,comma4,leggen. 53/2003prevedeche�pergli anni
scolastici2003-2004,2004-2005e2005-2006possonoiscriversi,
secondocriteridigradualita'einformadisperimentazione,
compatibilmenteconladisponibilita'deipostie delle risorse
finanziarie��� dei��� comuni,��� secondo�� gli�� obblighi�� conferiti
dall'ordinamentoenelrispettodeilimitipostiallafinanza
comunaledalpattodistabilita',alprimoannodellascuola
dell'infanziai bambini e le bambine che compiono i tre anni di eta'
entro�� il�� 28�� febbraio2004,ovveroentrodateulteriormente
anticipate,fino alla data del 30 aprile di cui all'art. 2, comma 1,
lett.e)�(dunque,l'art. 12d.lgs.n. 59/2004, fra l'altro, non
rispettail termine del 2006 posto per la fine della sperimentazione
dalla legge di delega�.
��� L'art. 12,comma2, dispone poi che, �al fine di armonizzare il
passaggioalnuovoordinamento,finoall'emanazione del relativo
regolamentogovernativo,siadottainviatransitoria l'assetto
pedagogico, didattico ed organizzativo individuato nell'allegato A�.
��� L'allegato�� A�� recale�Indicazioninazionaliperipiani
personalizzatidelle attivita' educative nelle scuole dell'infanzia�
esubitoessoprecisache�leindicazioni esplicitano i livelli
essenzialidiprestazioneacui tutte le scuole dell'infanzia del
sistemanazionale di istruzione sono tenute per garantire il diritto
personale,socialeecivileall'istruzioneealla formazione di
qualita�.Inrealta'esso rappresenta (come gli altri allegati) un
curiosodocumento che mescola indicazioni di tipo tecnico-pedagogico
(alle quali e' stato inopinatamente attribuito rango legislativo) con
normedi tipo organizzativo (come quelle relative al c.d.. portfolio
delle�� competenze�� individuali�� e�� quelle�� recanti�� i�� vincoli
organizzativi, poste alla fine dell'allegato).
��� Sinoti,perdi piu', che la determinazione in via transitoria
dell'assettopedagogico,didatticoedorganizzativoda parte del
decreto legislativo non era prevista dalla delega.
��� L'art. 12, comma 2, fra l'altro, si riferisce genericamente ad un
�regolamento�:�� si�� tratta,�� verosimilmente,�� diquellodicui
all'art. 7,comma1,legge n. 53/2003, secondo cui �mediante uno o
piu'regolamentidaadottareanorma dell'art. 117, sesto comma,
dellaCostituzioneedell'art. 17,comma 2, della legge 23 agosto
1988,n. 400,sentiteleCommissioni parlamentari competenti, nel
rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, si provvede:
��� a)alla individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio
scolasticiperlaquotanazionalerelativamenteagliobiettivi
specifici ��di�� apprendimento,alledisciplineealleattivita'
costituentilaquotanazionale dei piani di studio, agli orari, ai
limiti di flessibilita' interni nell'organizzazione delle discipline;
��� b) alla determinazione delle modalita' di valutazione dei crediti
scolastici;
��� c)alladefinizionedegli standard minimi formativi, richiesti
perlaspendibilita'nazionale dei titoli professionali conseguiti
all'esito dei percorsi formativi, nonche' per i passaggi dai percorsi
formativi ai percorsi scolastici�.
��� Analogamenteall'art. 12,l'art. 13,comma1,attribuisce al
Ministro�� dell'istruzione,�� dell'universita'edellaricercala
�gestione� delle anticipazioni delle iscrizioni alla scuola primaria,
�finoal limite temporale previsto dall'art. 6, comma 2� (in base al
quale�possonoessereiscritti al primo anno della scuola primaria
anche le bambine e i bambini che compiono i sei anni di eta' entro il
30aprile dell'anno scolastico di riferimento�), e sempre l'art. 13,
comma3,dispone che, �al fine di armonizzare il passaggio al nuovo
ordinamento,l'avviodelprimo ciclo di istruzione ha carattere di
gradualita�,eche,�finoall'emanazione del relativo regolamento
governativo,siadotta,invia transitoria, l'assetto pedagogico,
didattico�� eorganizzativoindividuatonell'allegatoB,facendo
riferimento�� al�� profilo�� educativo,�� culturaleeprofessionale
individuata nell'allegato D�.
��� L'art.14 riguarda la scuola secondaria di primo grado. Al comma
2essostabilisce che �fino all'emanazione del relativo regolamento
governativo,siadotta,invia transitoria, l'assetto pedagogico,
didattico�� eorganizzativoindividuatonell'allegatoC,facendo
riferimento�� al�� profilo�� educativo�� culturale�� eprofessionale
individuatonell'allegatoD�,precisando al comma 4 che �in attesa
dell'emanazionedelregolamentogovernativodi cui al comma 2, le
istituzioni�� scolastiche,nell'eserciziodellapropriaautonomia
didatticaed organizzativa, provvedono ad adeguare la configurazione
orariadellecattedre e dei posti di insegnamento ai nuovi piani di
studio allegati al presente decreto�.
��� Ilcomma3dellostessoart. 14prevedeche,�alfine di
assicurareilpassaggiogradualealnuovo ordinamento per l'anno
scolastico2004-2005,efinoallamessaaregimedella scuola
secondaria di primo grado, l'assetto organico delle scuole secondarie
di primo grado, come definito dall'art. 10, comma 4, viene confermato
secondo i criteri fissati nel decreto del Presidente della Repubblica
14 maggio 1982, n. 782�.
��� L'art. 14,comma5,prevedeche,�aifini dell'espletamento
dell'orario�� di�� servizio�� obbligatorio,�� il�� personaledocente
interessatoadunadiminuzionedel suo attuale orario di cattedra
vieneutilizzatoperlefinalita'e per le attivita' educative e
didattiche individuate, rispettivamente, dall'art. 9 e dall'art. 10�.
��� Infine,l'art.15stabilisceche,�alfine di realizzare le
attivita' educative di cui all'art. 7, commi 1, 2 e 3, e all'art. 10,
commi1,2e3,e'confermato in via di prima applicazione, per
l'anno�� scolastico�� 2004-2005,�� il�� numero�� deipostiattivati
complessivamentea livello nazionale per l'anno scolastico 2003-2004
perle attivita' di tempo pieno e di tempo prolungato ai sensi delle
norme�� previdenti�,aggiungendoche,�pergliannisuccessivi,
ulterioriincrementidiposti,perlestesse finalita', possono
essere�� attivati�� nell'ambito�� della�� consistenza�� dell'organico
complessivo del personale docente dei corrispondenti ordini di scuola
determinata��� con�� il�� decreto�� del�� Ministro�� dell'istruzione,
dell'universita'edellaricerca,diconcertoconilMinistro
dell'economiaedellefinanze,di cui all'art. 22, comma 2, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448�.
��� Lenormeoraricordatesirivelanolesivedelle competenze
costituzionalidellaRegione Emilia-Romagna per le seguenti ragioni
di
 
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��� 1.-Illegittimita'costituzionedell'art. 1,comma3,per
violazione degli artt. 117, comma 3, e 118 Cost.
��� Secondo�� l'art. 1,�� comma�� 1,�� �la�� scuoladell'infanzia...
realizza...lacontinuita'educativacon il complesso dei servizi
all'infanziae con la scuola primaria�; il comma 3 specifica che �al
finedirealizzarela continuita' educativa di cui al comma 1, gli
uffici�� scolasticiregionalipromuovonoappositiaccordiconi
competenti uffici delle regioni e degli enti locali�.
��� Ora,�� naturalmente�� lacollaborazionetraufficistatalie
regionali�� corrispondeinognimodoadunprincipiodibuona
amministrazione oltre che alla regola costituzionale.
��� Tuttavia,ladisposizione del comma 3 dell art. 1 assegna ad un
ufficio statale un vero e proprio compito amministrativo, sia pure di
caratterecollaborativo,rendendoloresponsabile o corresponsabile
del risultato, mantenendo una duplicita' di gestione amministrativa o
una forma di coamministrazione.
��� In�� questi�� termini,�� ilcomma3attribuisceunafunzione
amministrativaadunorganoperifericostataleinunamateria
costituzionalmentespettantealleregioni (salva la determinazione
con legge dei principi fondamentali da parte dello Stato).
��� CodestaCorteha gia' chiarito che, nella materie di competenza
concorrente,loStatononpuo'assegnare a se stesso le funzioni
amministrative,amenocheilprincipio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118nonimpongadiaccentraredeterminatefunzioni per
garantirnel'eserciziounitario,nel rispetto di certe modalita' e
condizioni(sent.n. 303/2003).Aldifuoridiquesti casi, e'
pacificocheladistribuzione delle funzioni amministrative spetta
allaleggeregionale,aisensidell'art. 117,commi3e4, e
dell'art. 118, commi 1 e 2, Cost.
������� chelanormaimpugnata non possa rientrare nei casi di cui
allasent. n. 303/2003risulta evidente per il fatto stesso che la
funzionee'attribuitaadunorganoperifericostatale: il che
esclude�� la�� sussistenza�� di�� unaqualsiasiesigenzaunitaria.
Altrettantoevidenteparechelanormainquestionenon possa
ricondursiadalcunodeititolidicompetenzastatale previsti
nell'art. 117, comma 2, Cost.
��� La realta' e' che, in presenza di una norma formulata nei termini
dell'art. 118Cost.,unaamministrazioneperiferica statale nelle
materie�� regionalinonhapiu'giustificazionealcuna,senon
eventualmentepercompitidiraccordotraeventualicompetenze
centralieordinariecompetenze regionali: dal momento che la sola
possibilegiustificazione di funzioni amministrative statali sta nel
loronecessarioeserciziocentrale,a salvaguardia delle esigenze
unitarie.
��� Inattesadelladovutasostituzionedi organi regionali agli
organistatali,e'sindaora vietata l'attribuzione da parte di
leggistataliadorganiperifericistatalidifunzionila cui
disciplina e gestione spetta costituzionalmente alle regioni.
��� La�realizzazionedellacontinuita' educativa con il complesso
deiserviziall'infanziae con la scuola primaria� non puo' essere
disciplinataoperativamenteed esercitata a livello centrale, ed e'
invece compito pienamente regionale.
��� D'altronde, neppure si intende quale siano il possibile contenuto
e la possibile natura di questi accordi.
��� Lacensuraverrebbemeno solo ove si trattasse di accordi che,
anziche'mantenere la responsabilita' dell'ufficio statale, avessero
ilsoloscopoecontenutodiagevolarelapiena assunzione di
responsabilita' da parte del competente ufficio regionale.
��� 2.-Illegittimita'costituzionaledell'art. 7,commi 1 e 2,
primo periodo, e 4, primo periodo, e dell'art. 10, commi 1 e 2, primo
periodo, e 4, primo periodo dell'art. 117, comma 3, Cost.
��� Comevisto, l'art. 7 si occupa della scuola primaria e l'art. 10
dellascuolasecondariadiprimo grado. Il comma 1 di entrambe le
disposizionifissa�l'orarioannuale delle lezioni..., comprensivo
dellaquotariservataalleregioni,alle istituzioni scolastiche
autonome�,nella misura fissa di 891 ore. A queste ore si aggiungono
ulteriori99 ore annue (per la scuola primaria) e 198 ore annue (per
lascuolasecondariadi primo grado) di �attivita' e insegnamenti�
facoltativi,organizzatidallescuolealfinedirealizzare la
personalizzazione del piano di studi.
��� Ilcomma 4, poi, definisce anche il tempo dedicato �alla mensa e
al dopo mensa�, ponendo il limite massimo di 330 ore annue (art. 7) e
di 231 ore annue (art. 10).
��� Dunque,mentreperla scuola dell'infanzia l'art. 3 stabilisce
chel'orario annuale delle attivita' educative �si diversifica da un
minimodi875adunmassimodi 1700 ore, a seconda dei progetti
educatividellesingolescuoledell'infanzia,tenuto conto delle
richiestedellefamiglie�,perla scuola primaria e secondaria di
primogrado il d.lgs. n. 59/2004 non lascia nessun margine di scelta
ne' alle regioni ne' alle scuole, direttamente prescrivendo un orario
fisso�� sia�� perlelezioniobbligatoriesiaperleattivita'
facoltative.
��� Laregioneritiene debba escludersi che il vincolo rigido nella
fissazionedell'orarioannualedelleattivita'educative possa
giustificarsi sulla base dell'art. 117, comma 2, lett. n) (si e' gia'
dettoquale dovrebbe essere l'ambito delle �norme generali�); e' qui
da�� aggiungerechelenormeinquestionenonpossononeppure
considerarsi�principifondamentali�in materia di istruzione (del
resto,dato il contenuto della delega, il Governo si sarebbe in ogni
caso dovuto limitare a dettare le norme generali).
��� ComehaprecisatocodestaCorte, i �principi fondamentali� in
materiadiistruzionehannolafunzione di �orientare le regioni
chiamateasvolgerli�: ma la fissazione di un �monte ore� fisso non
richiedene'consentealcunosvolgimento da parte delle regioni e
delle�� scuole,�� alle�� quali�� e'�� tolta�� ogni�� discrezionalita'
nell'organizzare�� le�� attivita'educative,siaobbligatorieche
facoltative.
��� Icommi1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, di entrambe le
disposizioni, dunque, sono illegittimi nella parte in cui fissano con
precisionel'orarioannualeperche'pongono norme di dettaglio in
materia di competenza concorrente, e vincolano ad esse.
��� Si noti, poi, che la fissazione in dettaglio dell'orario riguarda
anchela�quotariservataalle regioni�, cioe' la quota �relativa
agli aspetti di interesse specifico delle stesse, anche collegata con
lerealta'locali�,dicuiall'art. 2,comma 1, lett. l), legge
n. 53/2003.E'addiritturaparadossaleche neppure per la propria
quotadi piano di studi alle regioni sia consentito di esprimere una
opzione in relazione all'orario di lezioni.
��� Addirittura,il comma 4 (sia dell'art. 7 che dell'art. 10) fissa
unlimitemassimoanche per il tempo dedicato alla mensa e al dopo
mensa:inquestocaso,l'interferenzaconl'organizzazionedel
servizioscolastico,di competenza regionale e delle scuole, sembra
particolarmenteevidente,cosi' come il carattere dettagliato della
disposizione. E' chiaro che la fissazione degli orari e' legata anche
alla determinazione dell'organico: ma anche nell'attuale situazione -
chenonapparecertoarmonizzatacon i principi della competenza
concorrente-incuiladeterminazione dell'organico spetta allo
Stato(v.art. 22,leggen. 448/2001), alle regioni e alle scuole
competeunmargine di discrezionalita' nella fissazione dell'orario
(purnell'ovviorispettodelleesigenze di organico) che non puo'
essere eliminato.
��� Dipiu',sembraevidente che di queste esigenze si puo' tenere
contoinmododeltuttoadeguato- nel pieno rispetto anche del
principio di sussidiarieta' - proprio a livello regionale, sulla base
deldecretodiripartizionedell'organicofrale regioni di cui
all'art. 22,comma2,leggen. 448/2001;eche invece una norma
statale che cristallizza l'orario, a prescindere dai mutamenti futuri
dell'organico(previsti dallo stesso d.lgs. n. 59/2004, all'art. 15)
risulta uno strumento oltretutto troppo rigido.
��� Fra l'altro, l'orario delle lezioni, della mensa e del dopo mensa
dovrebbepotervariare anche in base alla quantita' di richieste di
attivita'opzionalidicuiall'art.7,comma2, e all'art. 10,
comma 2.
��� 3.- Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 4, secondo
periodo,edell'art. 10,comma4, secondo periodo, per violazione
dell'art. 117,�� comma�� 3,�� Cost.�� e�� del�� principio�� dileale
collaborazione.
��� Anchel'art. 7, comma 4, e l'art. 10, comma 4, sono disposizioni
didettaglioinmateriadicompetenza concorrente, che regolano,
senzalasciare spazio alle regioni e alle scuole, il modo in cui far
fronteall'eventualita'incuileattivita'educative opzionali
richiedanounaspecificaprofessionalita'nonreperibilefrai
docenti delle scuole stesse. Oltre all'art. 117, comma 3, le norme in
questioneviolano anche il principio di leale collaborazione perche'
prevedonoche,neicasidi cui sopra, �le istituzioni scolastiche
stipulano,neilimitidellerisorseiscritteneiloro bilanci,
contrattidiprestazione d'opera con esperti, in possesso di titoli
definiti con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica�.
��� Le�� norme�� impugnateattengonosiaall'istruzionesiaalle
professioni, ed in entrambi i casi si tratta di materie di competenza
concorrente.�� La�� definizione�� deititolidegli�esperti�puo'
considerarsi-almenonelladeterminazionedi requisiti minimi -
funzionesorrettadaesigenze unitarie: ma si tratta pur sempre di
una regolazione interna alla materia regionale, ed essa, in base alla
sent.n. 303/2003, dovrebbe comunque essere svolta previa intesa con
la Conferenza Stato-regioni.
��� 4.- Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 5, secondo
periodo,ecomma6,e dell'art. 10, comma 5, secondo periodo, per
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
��� Comeesposto in narrativa, l'art. 7, comma 5, e l'art. 10, comma
5, disciplinano la figura dell'insegnante �tutor�.
��� Ancheinquesto caso si tratta di disposizioni dettagliate (per
giuntaintegratedaquantodispongonogliallegati B) e C), che
regolanoivaricompitideldocentetutor senza lasciare spazio
neppure ad una normativa attuativa regionale.
��� Perrispettareilquadrocostituzionaledelle competenze, lo
Statosisarebbe dovuto limitare ad indicare la possibilita' per le
regioni o per le scuole di istituire questa figura, senza imporla. La
suapresenza,infatti,nonpuo'essere considerata un �principio
fondamentale�inmateriadiistruzione: si tratta di una puntuale
soluzioneorganizzativadiunproblema - quello della specifica e
continua attenzione al singolo studente - che ne ammette molte, e che
allo stato attuale costituisce oggetto di sperimentazione.
��� Lamiglioresoluzionedipendeinconcretodamolti fattori
(bisognie condizioni degli studenti, disponibilita' di docenti e di
eventualirisorseesterne, orientamenti pedagogici e disponibilita'
di competenze) che variano anche da scuola a scuola.
��� Ancheinquestocaso,invece,il Governo ha agito come se le
regioninon avessero alcun ruolo nella materia, ne' le scuole stesse
alcuna autonomia.
��� Particolarmentelesivoparel'art. 7,comma6, che fissa una
quantita'minimadiore di �insegnamento agli alunni� a carico del
tutor(essoe'integrato, in via transitoria, dall'allegato B), in
basealqualeil tutor �svolge attivita' educative e didattiche in
presenza con l'intero gruppo di allievi che gli e' stato affidato per
l'intero quinquennio, per un numero di ore che oscillano da 594 a 693
su891 annuali�): e' chiaro anche qui il carattere non di �principio
fondamentale�dellanorma,cheinterferiscecon l'organizzazione
dell'orario�� degli�� insegnanti�� all'internodiciascunascuola,
limitandofortementel'autonomiadellescuolee pregiudicando la
competenza legislativa regionale.
��� 5.-Illegittimita'costituzionaledell'art. 2, dell'art. 12,
comma1,ultimoperiodo,e13,comma1,secondoperiodo, per
violazionedell'art. 117,comma3,edell'art. 118Cost.e del
principio di leale collaborazione.
��� L'art. 2�� dispone�� in�� termini�� generali�� che�allascuola
dell'infanziapossonoessereiscrittilebambine e i bambini che
compionoitre anni di eta' entro il 30 aprile dell'anno scolastico
di riferimento�.
��� La legge di delega prevede invece, all'art. 2, comma 1, lett. e),
ultimoperiodo, e all'art. 7, la possibilita' in via sperimentale ed
�ancheinrapportoall'introduzionedinuoveprofessionalita' e
modalita'organizzative�,diun'iscrizioneanticipata alla scuola
dell'infanzia,ponendoilterminedel2006perlafinedella
sperimentazione.
��� E'�� chiaro,�� nella�� legge�� delega,�� che,alterminedella
sperimentazione, si sarebbe potuto e dovuto decidere se e in che modo
anticipare definitivamente l'iscrizione alla scuola materna.
��� Conseguentemente,ild.lgs. n. 59/2004 avrebbe dovuto prevedere
unasperimentazionegestitadalleregioni(o,in subordine, dal
Ministrod'intesaconleregioni),peri motivi che si vedranno
subito,enonavrebbedovutocontenerealcuna norma �a regime�,
perche',�� appunto,�� la�� leggedidelegaespressamentelimitava
l'anticipo alla fase della sperimentazione.
��� L'art. 2,dunque,eccedeladelegae ne contraddice le norme
sullasperimentazione. Il d.lgs. n. 59/2004 e' anche intrinsecamente
irragionevole�� perche'�� daunlato�sperimenta�l'anticipazione
dell'iscrizione, dall'altro compie gia' la scelta definitiva.
��� Poiche',comerisultachiaramentedall'art. 12,comma1, le
decisionisullaanticipazionedelle iscrizioni sono correlate alle
situazionilocalieincidonosullaconcreta organizzazione delle
scuole materne, l'eccesso di delega e l'irragionevolezza si traducono
inunalesionedellecompetenzecostituzionalidelle regioni in
materia�� discuoledell'infanzia,inquantol'anticipazionee'
prevista �d'autorita�, senza che le regioni possano incidere in alcun
modo nel relativo processo.
��� Comeespostoinnarrativa, l'art. 12 e l'art. 13 dettano norme
transitorieinrelazioneallascuoladell'infanzia e alla scuola
primaria.Icommi1delleduedisposizionisioccupanodelle
anticipazioni delle iscrizioni.
��� Inrelazioneacio'l'art. 2,comma 1, lett. e), della legge
delega n. 53/2003 ha stabilito che �alla scuola dell'infanzia possono
essereiscrittisecondocriteridigradualita'einformadi
sperimentazionele bambine e i bambini che compiono i 3 anni di eta'
entroil30apriledell'annoscolastico di riferimento, anche in
rapportoall'introduzionedinuoveprofessionalita'emodalita'
organizzative�;l'art. 2,comma1,lett.f),perparte sua, ha
previstoche�allascuolaprimaria... possono iscriversi anche le
bambineeibambiniche li compiono [i 6 anni] entro il 30 aprile
dell'annoscolastico di riferimento�. La legge delega non precisava,
per��� la��� scuola�� dell'infanzia,�� chi�� dovesse�� �gestire��� la
sperimentazione.
��� L'art. 12,comma,1,ultimoperiodo,del decreto legislativo
n. 59/2004haattribuitolacompetenzainmateriaalMinistro
dell'istruzione, �sentita l'ANCI�.
��� Laricorrente,regioneritiene si tratti di materia di propria
competenzasiaperlaattuazionelegislativa che per l'eventuale
attuazioneinvia di normazione secondaria o in via amministrativa:
la�modulazione�delleanticipazioninell'iscrizionealla scuola
dell'infanzia,infatti,non risulta essere una funzione da svolgere
necessariamente al centro in base al principio di sussidiarieta'. Al
contrario,poiche'lasperimentazionedevetenereconto- come
risulta espressamente dallo stesso art. 12, comma 1 - delle peculiari
situazioni�� locali,�� il�� livello�� piu'�� adeguato�� perregolare
l'anticipazionee'proprioquelloregionale.Comunque, una volta
riconosciutocheilprincipiodisussidiarieta' non richiede una
competenzaderogatoriacentrale, spetta alla regione ogni decisione
sulla�� gestione,�� rispettando�� essa�� stessa�� il�� principio�� di
sussidiarieta'.
��� Inoltre,la norma di delega sopra citata collega l'anticipazione
dell'iscrizionealla introduzione di nuove modalita' organizzative e
cio'�� conferma�� che�� l'ambito�� �naturale�dellagestionedelle
anticipazionie'quelloregionale:che,delresto,e' l'ambito
costituzionalmenteprescritto,trattandosidi materia concorrente,
salva l'applicazione dell'art. 118 Cost.
��� Ugualmente�� deve�� ritenersi�� per�� l'art. 13,�� comma1,che
corrispondentemente�� prevedelapossibilita'diun'anticipazione
dell'iscrizione��� alla��� scuola��� primaria,�� gestita�� anch'essa,
illegittimamente, dal Ministro dell'istruzione.
��� Insubordine,qualoraadavvisodicodesta Corte si dovesse
ravvisareun'esigenzaunitariaa fondamento delle norme impugnate,
essesarebbero comunque illegittime per mancato coinvolgimento delle
regionie,dunque,perviolazionedei principi di cui alla sent.
n. 303/2003.
��� 6.�� -�� Illegittimita'costituzionaledell'art. 12,comma2,
dell'art. 13,comma3,e dell'art. 14, commi 2 e 4, per violazione
dell'art. 117, comma 6, e del principio di leale collaborazione.
��� L'art. 12,comma.2,l'art. 13, comma 3, e l'art. 14, comma 2,
adottanoinviaprovvisoria fino all'emanazione del regolamento di
cui(sipresume)all'art. 7,comma1,legge 53/2003, �l'assetto
pedagogico,didatticoed organizzativo� di cui agli allegati A (per
lascuoladell'infanzia),B(perla scuola primaria) e C (per la
scuolasecondariadiprimogrado). Anche l'art. 14, comma 4, poi,
ribadisce la previsione del regolamento governativo.
��� L'art. 7,comma1,affida al regolamento l'�individuazione del
nucleoessenzialedeipianidistudioscolasticiperla quota
nazionalerelativamenteagliobiettivi specifici di apprendimento,
alledisciplinee alle attivita' costituenti la quota nazionale dei
pianidistudio,agliorari,ailimiti di flessibilita' interni
nell'organizzazionedellediscipline� (lett. a), la �determinazione
delle modalita' di valutazione dei crediti scolastici� (lett. b) e la
�definizionedeglistandardminimiformativi,richiestiperla
spendibilita' nazionale dei titoli professionali conseguiti all'esito
dei percorsi formativi, nonche' per i passaggi dai percorsi formativi
aipercorsiscolastici� (lett. c): ma solo per le norme di cui alla
lett. c) e' richiesta l'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
��� Ora,pare alla ricorrente regione che gli �orari� (lett. a) e le
modalita'�� divalutazionedeicreditiscolasticinonrientrino
nell'ambitodelle�normegeneralisull'istruzione� e che, quindi,
essinon possano essere oggetto di regolamenti statali, essendo cio'
precluso dall'art. 117, comma 6, Cost.
��� Inquestematerie,loStato dispone di competenza legislativa
limitataai principi fondamentali, e non dispone di potere normativo
attuativo, dato che la potesta' legislativa, all'interno dei principi
fondamentali, spetta alle regioni.
��� L'art. 12,comma.2, l'art. 13, comma 3, e l'art. 14, commi 2 e
4, invece, richiamando l'art. 7, comma 1, legge n. 53/2003, reiterano
l'illegittima previsione del regolamento statale,
��� Sinotiche non varrebbe replicare che la censura doveva essere
rivolta contro l'art. 71, legge n. 53/2003, perche' e' pacifico nella
giurisprudenzadicodestaCortechegliattilegislativisono
impugnabiliancheseapparentemente �confermativi�, perche' dotati
sempre,perproprianatura intrinseca, del carattere della novita'
(v.,ades.,sent. n. 30 e 44/1957, 47 e 63/1959, 3/1964, 19/1970,
171/1971, 49/1987, 1035/1988, 381/1990, 224/1994).
��� In�� subordine,�� l'art. 12,comma2,l'art. 13,comma3,e
l'art. 14,commi2e4,sonoillegittiminellaparteincui
richiamanounregolamentocherichiede l'intesa con la Conferenza
Stato-regioni solo in relazione al profilo di cui alla lett. c) e non
ancheinrelazioneagli �orari e alle modalita' di valutazione dei
crediti�� scolastici:�� oggettiche,seanchevengonoricondotti
all'art. 117,comma2,lett.n),comunqueinterferiscono con la
gestionedelservizio scolastico, di competenza regionale, e dunque
richiedono�� di�� essere�� disciplinati�� con�� adeguati�� meccanismi
collaborativi.
��� 7.-Illegittimita'costituzionaledell'art. 14, comma 3, per
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
��� L'art.14,comma3,prevedeche,�alfine di assicurare il
passaggio�� gradualealnuovoordinamentoperl'annoscolastico
2004-2005,efinoallamessaa regime della scuola secondaria di
primogrado,l'assettoorganicodellescuole secondarie di primo
grado,come definito dall'art. 10, comma 4, viene confermato secondo
icriterifissatineldecretodel Presidente della Repubblica 14
maggio 1982, n. 782�.
��� Taledecreto e' un regolamento integralmente concepito non nella
logicadelserviziodiistruzione,manella logica della scuola
meramente�� statale,incardinatainun'amministrazionescolastica
accentrata,priva di una propria autonomia didattica e gestionale; e
inun contesto privo naturalmente di ogni competenza regionale. Esso
definisce�� neldettaglio�lematerieogruppidimaterieche
costituisconocattedrediruolo o incarichi di insegnamento� e �le
condizioniper l'istituzione delle cattedre, nonche'... gli obblighi
d'insegnamento�.Adesempio, per le materie letterarie si prescrive
che ci siano �due cattedre per ogni corso�, che �un docente assumera'
l'italianonellaprima classe e l'italiano, la storia, l'educazione
civicaelageografianellaterzaclasse (ore 18 settimanali)�,
mentre �l'altro docente assumera' la storia, l'educazione civica e la
geografianellaprimaclasse e l'italiano, la storia, l'educazione
civicaela geografia nella seconda classe (15 ore settimanali)�, e
che �ogni anno i due docenti si avvicenderanno�.
��� Perl'educazionetecnica si prevede �una cattedra ogni 6 gruppi
di alunni�, con l'obbligo di insegnamento nei sei gruppi, e che �ogni
classe non puo' dare origine alla formazione di piu' di due gruppi�.
��� Dunque,l'art. 14, comma 3, conferisce forza di legge ad un atto
cheregolaminutamenteil modo in cui devono essere organizzate le
attivita'didatticheprescritteneipianidistudio, escludendo
qualsiasi margine di scelta delle regioni e delle scuole.
��� Nelnuovoquadrocostituzionale, invece, la legge statale deve
limitarsi a dettare le norme generali statali sulle materie di studio
eiprincipifondamentalisull'organizzazione, lasciando poi alle
regioni,e naturalmente alle scuole, un congruo margine di autonomia
perlomenoinrelazionealmodoincui organizzare il servizio e
distribuirei compiti fra i vari docenti, nel rispetto dell'organico
disponibile.
��� Lanormaimpugnata,invece,esauriscetotalmentelescelte
passibili(e' davvero paradossale che lo Stato debba anche stabilire
inquantigruppipuo' dividersi una classe ai fini dell'educazione
tecnica!),come se le regioni e le scuole non godessero di autonomia
costituzionalmente garantita in materia di istruzione.
��� 8.-Illegittimita'costituzionaledell'art. 14, comma 5, per
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
��� L'art. 14,comma5,prevedeche,�aifini dell'espletamento
dell'orario�� di�� servizio�� obbligatorio,�� il�� personaledocente
interessatoadunadiminuzionedel suo attuale orario di cattedra
vieneutilizzatoperlefinalita'e per le attivita' educative e
didattiche individuate, rispettivamente, dall'art. 9 e dall'art. 10�.
��� Tale�� norma�� non�� puo'�� certo�� considerarsinormagenerale
sull'istruzionene' �principio fondamentale� nella materia. Se da un
latoessapuo'apparire una ovvieta', e' pero' innegabile che essa
regolaoperativamente il modo in cui le scuole devono organizzare lo
svolgimentodelleattivita'educative,violando sia la competenza
legislativaregionale-chiamataasvolgersinel quadro di soli
principifondamentalidileggestatale-sial'autonomia delle
scuole.
��� 9.-Illegittimita' costituzione dell'art. 15, comma 1, secondo
periodo,perviolazionedell'art. 117, comma 3, e del principio di
leale collaborazione.
��� Lanormainepigrafe prevede la possibilita' di �incrementi di
posti�nell'ambito dell'organico del personale docente, mediante �il
decretodel Ministro dell'istruzione..., di concerto con il Ministro
dell'economia..., di cui all'art. 22, comma 2�, legge n. 448/2001. Si
ricordacheinbasea tale articolo �il Ministro dell'istruzione,
dell'universita'edellaricercadefinisceconproprio decreto,
emanatodiconcertocon il Ministro dell'economia e delle finanze,
previoparere delle Commissioni parlamentari competenti, i parametri
perl'attuazionediquantoprevistonelcomma 1 e provvede alla
determinazionedellaconsistenzacomplessivadegliorganicidel
personale docente ed alla sua ripartizione su base regionale�.
��� Ora, ragionando in astratto, la competenza costituzionale propria
ormaidelleregioniinmateriadigestione e organizzazione del
serviziodell'istruzionerichiedecheloStato,nel quadro e in
attuazionedell'art. 119Cost., trasferisca alle regioni le risorse
necessarieadesercitare anche la funzione in questione, pienamente
rientrante nell'organizzazione del servizio.
��� Inattesadiunacompiutaattuazionedell'art. 119 Cost. la
ricorrenteregionepuo'accettareuna misura di gradualita' nella
messainoperadelnuovosistema:manon puo' accettare che la
legislazione�� vada�� inunadirezioneoppostaallaprescrizioni
costituzionali.
��� Cosi'fainvecel'art. 15,la'doveessonon prevede alcun
significativo�� coinvolgimentodelleregioninell'eserciziodella
funzione di determinazione dell'organico, attinente ad una materia di
competenza concorrente (v. sent, n. 303/2003).
��� Quantoall'autonomaimpugnabilita'diogni norma legislativa,
ancheseapparentemente confermativa di una norma non impugnata, v.
il punto 6.